Dyrektor szkoły jako dysponent środków finansowych

W świetle zapisu art. 11 u.f.p., jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, a podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany „planem finansowym jednostki budżetowej”.

Dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym należy do wyłącznych kompetencji dyrektora, których nie wyklucza nawet zorganizowanie wspólnej obsługi finansowej przez organ prowadzący. Z prawa do dysponowania środkami wynikają również szczególne obowiązki i odpowiedzialność, z uwagi na publicznoprawny status tych środków. Dyrektor nie może nimi dysponować swobodnie. Ograniczenia w tym zakresie wynikają nie tylko z wysokości środków przyznanych w planie finansowym[1], ale również szczególnych zasad ich wykorzystania oraz rodzaju wydatków, które mogą zostać nimi sfinansowane.

Dysponowanie środkami to również prawo do zaciągania zobowiązań – jednak w granicach ustalonych planem finansowym. Na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. O odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przesądza sam fakt przekroczenia upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania.

Nie ma znaczenia, czy zaciągnięte zobowiązanie jest wymagalne, czy też stanie się wymagalne w późniejszym terminie, bowiem jak wynika z dyspozycji powołanego przepisu, istotny jest sam fakt przekroczenia upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania, co oznacza, że nawet w przypadku, gdy zobowiązanie przestanie istnieć przed upływem terminu jego wymagalności, osoba odpowiedzialna narusza dyscyplinę finansów publicznych (orzeczenie RIO w Opolu z 25 marca 2013 r.; znak ZDB-4100–3/2013).

Jak wskazano wcześniej, prawo do dysponowania środkami przewidzianymi w planie finansowym nie narusza zorganizowanie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego wspólnej obsługi. Na podstawie art. 10a ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g., gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

• jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
• gminnym instytucjom kultury,
• innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Analogiczne rozwiązania przewidziane zostały w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa. Rozwiązania przyjęte na gruncie powołanych ustaw w zakresie sposobu realizowania zadań przez jednostki obsługujące przewidują, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie (art. 10c 1) ust. 1 u.s.g., art. 6c ust. 1 u.s.p., art. 8e ust. 1 u.s.w.).

Powołany przepis wyznacza granice dopuszczalności wspólnej obsługi. Ustawodawca limituje zakres działania jednostek obsługujących, wprowadzając ograniczenie w zakresie tej obsługi polegającej na zakazie powierzania kierownikowi jednostki obsługującej prawa do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań. Tym samym zapisy przedstawionych ustaw nie kolidują z przepisami Prawa oświatowego w zakresie kompetencji dyrektora szkoły lub placówki do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki. W praktyce oznacza to, że dokumenty księgowe danej szkoły lub placówki powinny być pod względem merytorycznym zatwierdzane przez dyrektora.

Zorganizowanie wspólnej obsługi rzutuje natomiast na zadania z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości są one przekazywane w całości. Z zasadą tą wyrażoną na gruncie ustaw ustrojowych koresponduje przepis art. 53 ust. 5 u.f.p., zgodnie z którym kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą o utworzeniu wspólnej obsługi.

[1] Por. np. orzeczenie RKO z 13 czerwca 2013 r. (znak RKO.5011.17.2013). W prezentowanym orzeczeniu GKO zwróciło uwagę, że nawet najbardziej szlachetne pobudki, którymi kierował się obwiniony, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla działań niezgodnych z przepisami. Zasady dotyczące zaciągania zobowiązań, wynikające z u.f.p., zostały wprowadzone między innymi dlatego, że każdy budżet, w tym jednostkę samorządu terytorialnego, cechuje ograniczoność środków. Nie można zezwolić na swobodne, bez ograniczeń dysponowanie środkami przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy, nie bacząc na ustalone limity wydatków w ich planach finansowych.

Artykuł pochodzi z książki:
Prawa i obowiązki dyrektora szkoły. Kompetencje. Zadania. Odwołanie

Autorka
Agata Piszko
Prawnik, członek stowarzyszenia audytor w wewnętrznych IIA Polska, ukończyła seminarium doktoranckie na Wydziale Prawa i Administracji Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Rzeszowie. Posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie organizacji i zarządzania oświatą na szczeblu samorządowym. Jest autorką wielu komentarzy i publikacji oraz wykładowcą na Uniwersytecie Łódzkim, na szkoleniach i kursach dotyczących tematyki oświatowej.