Podstawy finansowania jednostek samorządu terytorialnego

Samorządy są obciążane zadaniami publicznymi, lecz nie zawsze wiąże się to z zapewnieniem odpowiedniego finansowania. Najlepszym przykładem może być subwencja oświatowa, która w coraz mniejszym stopniu wystarcza samorządom na pokrycie kosztów realizacji zadań oświatowych.

Dochody jednostek samorządu terytorialnego co do zasady stanowią pewien zamknięty zbiór, ich miejsce w porządku prawnym wynika z kilku aktów prawnych o różnym stopniu szczegółowości. Obowiązująca dotychczas „stara” ustawa o dochodach JST nie jest jedynym aktem prawnym, który wskazuje na katalog źródeł ich dochodów.

Klasyfikacje dochodów mogą być dokonywane przy uwzględnieniu zróżnicowanych kryteriów. Konstytucja RP uwzględnia regulacje dotyczące dochodów JST, które są rozproszone, uregulowane w różnych częściach ustawy zasadniczej. Przepisy te wyznaczają podstawowe zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, które oparte są na gwarancji zapewnienia zdolności wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Obowiązująca dotychczas „stara” ustawa o dochodach JST określała obligatoryjne źródła dochodów gmin, powiatów oraz województw, umożliwiając pozyskiwanie przez JST dodatkowych środków w postaci fakultatywnych źródeł dochodów jako środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków określonych w odrębnych przepisach[1]. Do najważniejszych dochodów JST zaliczono: dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe z budżetu państwa[2].

Jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie wojewódzkim, prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową w aspekcie gromadzenia dochodów. „Stara” ustawa o dochodach JST, zawierająca uregulowania dotyczące dochodów poszczególnych jednostek, była wielokrotnie nowelizowana.

Podnoszono ciągle, że w najtrudniejszej sytuacji – na mocy „starej” ustawy o dochodach JST – są gminy wiejskie. Dlatego też ustawodawca postanowił zmienić zasady regulujące tę sytuację przy uwzględnieniu kategoryzacji gmin, dostosowując ją do źródeł zasilania ich dochodów.

Kategoryzacja jednostek samorządu terytorialnego dotyczy również regulacji w zakresie dochodów i wydatków, które są określone „starą” ustawą o dochodach JST. Należało doprowadzić do zróżnicowania dochodowego tych jednostek w związku z realnymi dochodami, jakie są uzyskiwane z poszczególnych terenów – zarówno tych, które stanowią źródło dochodu budżetu państwa i podlegają redystrybucji (zwłaszcza z CIT i PIT), jak i dochodów własnych (zwłaszcza z podatku rolnego, podatku od nieruchomości czy też z opłaty za użytkowanie wieczyste, opłaty skarbowej czy też od czynności cywilnoprawnych).

Można przyjąć, że w ustawie o dochodach JST wprowadzono wiele zmian w zakresie ustalania źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasad naliczania i przekazywania tym jednostkom wszystkich rodzajów dochodów.

Ulega zmianie sposób ustalania udziału samorządów w podatkach dochodowych od osób fizycznych i osób prawnych. Dochody z PIT i CIT przypadające konkretnym samorządom będą ustalane jako procent od dochodów podatników z danego terenu. Dzięki temu na wysokość dochodów JST nie będą miały wpływu ulgi i zwolnienia z podatku, np. ulga dla młodych. Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z 20 marca 2024 r.[3] zauważa strategiczną – z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego – potrzebę utworzenia nowego systemu finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gwarantującego ich samodzielność finansową, jak również konieczność wypracowania mechanizmów prawnych w ustawie o finansach publicznych skutecznie przeciwdziałających dobrowolności w kształtowaniu przez sferę rządową form uznaniowego, doraźnego, zewnętrznego finansowania JST spoza katalogu źródeł dochodów własnych, określonego w ustawie o dochodach JST.

Zamiast obecnych części subwencji ogólnej dla samorządów wprowadza się pojęcie potrzeb finansowych JST, które będą uzależnione od dochodów z tytułu udziału w PIT i CIT. Wyróżniono pięć rodzajów potrzeb: wyrównawcze, oświatowe, rozwojowe, ekologiczne i uzupełniające. Ustawa o dochodach JST zawiera metody kalkulacji wysokości tych potrzeb. Główną przesłanką nowych rozwiązań jest uzależnienie otrzymania subwencji od wysokości udziałów w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych.

Jeśli dochody z udziału w PIT i CIT danej JST okażą się niewystarczające do pokrycia wyliczonych potrzeb finansowych, samorząd otrzyma subwencję ogólną z budżetu państwa. Nowe pojęcia i sposoby wyliczeń wymagają zrozumienia tych zależności przez przedstawicieli i pracowników jednostki samorządu terytorialnego. Istotna zmiana będzie dotyczyła przygotowania projektów budżetów na lata przyszłe. Do opracowania projektów budżetu oraz budżetów na następne lata nie będą przyjmowane potrzeby finansowe, lecz stanowić one będą podstawę do naliczenia subwencji ogólnej.

Wprowadzono ważną zmianę w słowniczku pojęć. Dotyczy ona definicji roku bazowego, zgodnie z którą przez rok bazowy rozumie się rok poprzedzający o dwa lata rok budżetowy. Jest to arbitralnie wybrany rok, do którego będziemy odnosić się, ustalając poszczególne wartości określone w ustawie o dochodach JST. W przypadku JST ma to ogromne znaczenie, ponieważ dotychczas rokiem bazowym był poprzedzający go rok budżetowy. Oznacza to w tym układzie, że do podstawy wyliczeń danych do projektu budżetu na rok 2025 rokiem bazowym będą dane z 2023 r., a nie z 2024 r.

W ślad za tą definicją zmieniło się pojęcie liczby mieszkańców pomimo niedokonywania modyfikacji zapisu w słowniczku, jednak podstawą do kalkulacji jest liczba mieszkańców, do której zastosowanie ma rok bazowy, a więc dwa lata przed rokiem, na który ustalane są źródła dochodów z tytułu udziału w PIT i CIT. Sposób naliczania dochodów z tytułu udziału w PIT i CIT, który będzie określany na podstawie dochodów podatników zamieszkałych na obszarze JST za rok bazowy, a nie tak jak dotychczas na podstawie podatku należnego od osób fizycznych i prawnych zamieszkałych na obszarze JST, liczony będzie jako średnia ważona. Poza tym samorządy będą partycypować w podatku pobieranym w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych w kwocie 14%.

[1] Art. 3 ust. 3 „starej” ustawy o dochodach JST.

[2] 2) Art. 1 ust. 3 „starej” ustawy o dochodach JST.

[3] 3) LBI.410.13.1.2023 wystąpienie pokontrolne zmienione zgodnie z treścią uchwały nr 35/2024. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli z 20 marca 2024 r. oraz w związku ze sprostowaniem oczywistych omyłek pisarskich P/23/049 – Prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych.

Artykuł pochodzi z książki:
Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Autorka
Irena Bruszewska
Dr nauk inżynierii rolniczej, mgr nauk prawnych, ukończyła studia podyplomowe w zakresie: audytu wewnętrznego, finansów i rachunkowości oraz inne. Od 27 lat pracuje na stanowisku skarbnika gminy. Doświadczony wykładowca na studiach podyplomowych, szkoleniach oraz kursach, prelegent na konferencjach i warsztatach z zakresu finansów publicznych i rachunkowości. Autorka i współautorka wielu publikacji. Odpowiedzialna za prowadzenie gospodarki finansowej w JSFP.