Znaczenie prawne i forma kontrasygnaty

Kontrasygnata – znaczenie prawne

Pojęcie „oświadczenie wiedzy” nie jest definiowane w prawie. Według doktryny prawa cywilnego oraz orzecznictwa sądowego oświadczenie wiedzy różni się od oświadczenia woli tym, że to pierwsze nie wywołuje skutków prawnych.

Przyjmuje się, że kontrasygnata skarbnika gminy jest oświadczeniem wiedzy o stanie finansów JST, który jest wystarczający do tego, aby pokryć zobowiązania pieniężne lub majątkowe wynikające z oświadczeń woli składanych przez osoby upoważnione do reprezentowania JST jako osoby prawnej w stosunkach cywilnoprawnych.

Różnica między znaczeniem podpisu osób upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu JST (związku metropolitalnego) na dokumencie a podpisem skarbnika JST (związku metropolitalnego) będącym kontrasygnatą ma znaczenie w przypadku, gdy zobowiązania pieniężne powstałe wskutek tej czynności prawnej nie mieszczą się w budżecie JST (związku metropolitalnego). Zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego w uchwale budżetowej lub z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia albo z naruszeniem przepisów w zakresie zaciągania zobowiązań stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 15 ustawy 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa o dyscyplinie finansów publicznych).

W praktyce powstawały wątpliwości, czy za czyny z tego przepisu powinny odpowiadać wszystkie osoby, których podpisy widnieją na umowie, z której wynika zobowiązanie, w tym także skarbnik kontrasygnujący taką umowę.

W orzecznictwie GKO wskazano jednak, że zakres podmiotowy odpowiedzialności za zaciąganie zobowiązań z art. 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych obejmuje tylko osoby, które są uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu JST. Skarbnik gminy, składając kontrasygnatę, nie składa oświadczenia woli, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. Nie podlega więc odpowiedzialności z ww. przepisu. Mógłby jej podlegać, gdyby miał pełnomocnictwo udzielone mu przez zarząd JST do składania oświadczeń woli w imieniu JST. Tego jednak nie praktykuje się ze względu na zakaz łączenia kluczowych funkcji wynikający z zasad kontroli zarządczej obowiązujących w jednostkach sektora finansów publicznych.

Forma kontrasygnaty

Samorządowe ustawy ustrojowe nie wskazują, w jakiej formie powinna być udzielona kontrasygnata. Z normalnego znaczenia słowa „kontrasygnata” wynika, że jest to podpis na dokumencie. W doktrynie prawa cywilnego i orzecznictwie sądowym przyjmuje się więc, że jest to forma pisemna zwykła. Obowiązuje niezależnie od formy, jaką przepisy przewidują dla ważności czynności prawnej, która wymaga złożenia kontrasygnaty.

Nieokreślenie formy kontrasygnaty w praktyce budzi wątpliwości na temat tego, co powinno być zawarte w jej treści. Różni skarbnicy stosują w tym zakresie różne praktyki. W podstawowej formie kontrasygnata to podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego na dokumencie potwierdzającym czynność prawną (czasami także na pieczątce imiennej skarbnika). Niektórzy skarbnicy dodają do tego jeszcze słowo „Kontrasygnuję” lub datę złożenia kontrasygnaty.

W przypadku gdy w danej JST skarbnik pełni jednocześnie rolę głównego księgowego budżetu JST (związku metropolitalnego) i głównego księgowego urzędu gminy (miasta, starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego albo urzędu metropolitalnego), wskazane jest kontrasygnowanie umów z podaniem daty złożenia kontrasygnaty i dopisku „Kontrasygnuję”. Wynika to z tego, że skarbnik na etapie zaciągania zobowiązań pieniężnych (majątkowych) składa w tych jednostkach kontrasygnatę, natomiast na kolejnych etapach realizacji umów – składa na dokumentach podpis na dowód przeprowadzenia ich wstępnej kontroli operacji gospodarczych i finansowych z art. 54 ust. 1 pkt 3 uofp.

Gdy kontrasygnatę składa osoba upoważniona przez skarbnika do kontrasygnowania dokumentów w jego imieniu, ważne jest, by przy podpisie tej osoby widniała adnotacja „Kontrasygnuję z upoważnienia skarbnika”. Jest to konieczne, aby można było bez żadnych wątpliwości ustalić, czego dotyczy podpis złożony przez pracownika na dokumencie potwierdzającym wykonanie czynności prawnej. Różni pracownicy jednostki na różnych etapach przygotowania i składania oświadczeń woli mogą składać podpisy na dokumentach i może być trudne do ustalenia, co oznaczają te podpisy.

W doktrynie prawa cywilnego i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że kontrasygnata skarbnika jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli. Jednocześnie jednak, przy braku ustawowych uregulowań odnośnie do składania oświadczeń wiedzy, wskazuje się, że można do nich przez analogię stosować ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zasad składania oświadczeń woli. Chodzi tu zwłaszcza o art. 61 § 1 k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Przepis ten został przywołany w orzecznictwie sądowym jako uzasadnienie poglądu, że kontrasygnata skarbnika może być wyrażona nie tylko na piśmie, ale także w sposób dorozumiany.

Na przykład Sąd Najwyższy w wyroku z 2014 r. stwierdził, że:

SN
Stosownie do art. 60 k.c., oświadczenie woli organu gminy może być wyrażone w dowolny sposób, byleby tylko ujawniało w dostateczny sposób jej treść, chyba że ustawa lub umowa przewiduje dla danej czynności formę aktu notarialnego lub inną formę szczególną. W judykaturze przyjmuje się, że te zasady mają również odpowiednie zastosowanie do formy składania kontrasygnaty przez skarbnika gminy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2012 r., II CSK 97/12, niepubl.). Oznacza to, że przystąpienie do realizacji umowy, może być uznane za potwierdzenie jej zawarcia i jednocześnie za złożenie w sposób dorozumiany kontrasygnaty przez skarbnika. W orzecznictwie zarysowała się tylko rozbieżność stanowisk co do tego czy wystarczy tu wykonywanie umowy przez kontrahenta gminy, jak to przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2000 r., III CKN 608/98, czy konieczne jest jej realizowanie przez samą gminę, za czym opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r., IV CSK 11 117/09. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego w tym drugim stanowisku. Rozstrzygające powinno być bowiem zachowanie samej gminy, skoro na jego podstawie ma być rekonstruowana treść oświadczenia jej woli, a nie zachowanie się kontrahenta, które może mieć tu znaczenie jedynie uzupełniające.

Wyrok SN z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II CSK 28/14

Artykuł pochodzi z czasopisma Poradnik Rachunkowości Budżetowej:
Kontrasygnata i kontrola wstępna – obowiązki skarbnika i głównego księgowego

Autor
Izabela Motowilczuk
Magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji z zakresu finansów i rachunkowości jednostek sektora publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem samorządowych jednostek organizacyjnych.